Pour diffusion le 16 juillet 1999


Ressources naturelles Manitoba se conforme aux recommandations du bureau de l'ombudsman

Winnipeg - Le bureau de l'ombudsman du Manitoba a terminé une enquête sur la destruction des bandes sonores enregistrées lors des assemblées publiques tenues par la Commission manitobaine de l'eau de 1997, un organisme créé par Ressources naturelles Manitoba. D'après M. Barry Tuckett, l'ombudsman du Manitoba, la destruction non autorisée de ces documents constitue une infraction à la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative. Cette Loi prescrit les procédures quant à la conservation et à la destruction de documents appartenant aux organismes et aux ministères gouvernementaux.

L'enquête a été amorcée par l'ombudsman lui-même après que l'auteur d'une demande présentée dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, se soit fait dire qu'aucune transcription n'avait été faite et que les bandes sonores avaient été détruites. L'enquête a permis de confirmer que les bandes sonores avaient effectivement été détruites.
 

L'ombudsman a fait trois recommandations au ministère des Ressources naturelles du Manitoba dans son rapport du 11 juin 1999 :

1. Que Ressources naturelles Manitoba prenne immédiatement des mesures afin de s'assurer que toutes les régies et commissions travaillant en association avec le Ministère soient informées par écrit, de façon précise et systématique, des exigences relatives à la gestion des documents en conformité avec la partie II, Documents publics et archives, de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative et les règlements, politiques et directives applicables.
   
   
2. Que Ressources naturelles Manitoba prenne des mesures afin de s'assurer que le lien entre les questions d'accès et le droit à la protection de la vie privée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée et de la Loi sur les renseignements médicaux personnels, d'une part, et les pratiques légales de gestion des documents, d'autre part, soit pleinement compris au sein du Ministère et des régies, commissions, associations et organismes affiliés, tel que défini dans la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.
   
   
3. Que Ressources naturelles Manitoba améliore la conformité de ses inscriptions dans le Répertoire sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée avec les exigences découlant de l'article 75 de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.

Dans sa réponse écrite, le ministère des Ressources naturelles du Manitoba a indiqué qu'il acceptait ces recommandations et qu'il allait, plus spécifiquement, prendre les mesures suivantes pour assurer leur mise en application :

• Élaborer des politiques et des directives précises permettant à la fois de contrôler les pratiques de gestion des diverses régies et commissions qui relèvent de Ressources naturelles Manitoba et de renseigner ces organismes sur les pratiques en matière de gestion qu'ils doivent respecter en application de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative ainsi que de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.
  
  
• Se lancer de nouveau dans un programme de diffusion d'information relativement à la gestion de documents et aux dispositions des lois susmentionnées.
  
  
• Examiner le programme utilisé pour établir les calendriers de conservation des documents en considérant les documents qui restent à être conservés et les calendriers de conservation existants pour voir si le processus ne devrait pas être modifié afin d'être conforme aux exigences découlant de l'article 75 de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.

Étant donné la destination finale de ces documents, a souligné l'ombudsman, non seulement le requérant a-t-il été privé de l'accès aux documents pour usage immédiat, mais les citoyens du Manitoba et tous ceux et celles qui voudront étudier l'histoire du Manitoba à l'avenir, sont à tout jamais privés d'un document historique d'une valeur incontestable. Le fait que l'événement en question ait été baptisé « l'inondation du siècle » dit tout.

L'ombudsman a observé que cet incident avait néanmoins un aspect positif étant donné la quantité de publicité qu'il a générée, laquelle servira à alerter les autres organismes et ministères gouvernementaux quant aux exigences en matière de gestion de documents de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative. « Même si notre enquête était axée sur la Commission manitobaine de l'eau et Ressources naturelles Manitoba, je crains toutefois que le défaut de se conformer aux exigences législatives concernant la gestion des documents ainsi qu'aux politiques applicables ne se limite pas à ces entités du gouvernement provincial. Je souhaite que le message qui découle de la présente enquête soit entendu et que mes recommandations soient prises en compte dans l'ensemble du gouvernement et des organismes qui s'y rattachent. »

Le bureau de l'ombudsman suivra le travail réalisé par Ressources naturelles Manitoba afin d'assurer la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été faites.

Une copie du rapport de l'ombudsman sera aussi envoyée à la ministre de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté qui, par l'intermédiaire de la Commission des archives, est responsable de toute autorisation concernant la disposition de documents, en vertu de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, et qui est également chargée du Répertoire, en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, et de la soumission d'un rapport relativement à l'administration générale de ces lois.

 

HISTORIQUE

Le 23 décembre 1998, une personne a présenté une demande au ministère des Ressources naturelles du Manitoba en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée (LAIPVP) afin d'avoir accès aux «... transcriptions sur papier de toutes les présentations publiques faites à la Commission manitobaine de l'eau en 1997. » L'agent du Ministère chargé de l'accès à l'information a donné sa réponse le 15 janvier 1999, indiquant que le ministère des Ressources naturelles n'avait pas les documents demandés et que des copies des présentations écrites avaient été transmises à la bibliothèque législative pour que le public puisse les consulter sans être obligé d'en faire la demande en vertu de la LAIPVP.

Ayant appris que les transcriptions des présentations publiques n'existaient pas, le requérant a demandé des explications au ministère des Ressources naturelles et à la Commission manitobaine de l'eau concernant les bandes sonores que l'on savait avoir été enregistrées. Le requérant s'est fait répondre qu'il n'y avait eu aucune transcription faite et que les bandes sonores avaient été détruites.

Le requérant voulait examiner l'information à cause de préoccupations concernant les mesures prises pendant et après la crue de la rivière Rouge en 1997 et concernant l'indemnisation des victimes de l'inondation. De plus, le requérant s'est dit très préoccupé relativement à la perte présumée de documents ayant une valeur historique pour la population du Manitoba et comme « témoignage » officiel pour les gens qui ont été directement touchés par « l'inondation du siècle ».

À la suite de la plainte déposée par le requérant concernant le déni d'accès aux transcriptions, il a été confirmé que les bandes sonores avaient effectivement été détruites. Comme il est apparu que la destruction n'était pas autorisée, l'ombudsman a amorcé une enquête aux termes de la partie 4 de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée (LAIPVP), qui stipule que :

Attributions générales
49 En plus des attributions qui lui sont conférées sous le régime de la partie 5 au sujet des plaintes, l'ombudsman peut :

1. procéder à des enquêtes et à des vérifications et faire des recommandations pour contrôler et garantir l'observation :
   
   
   2. des exigences concernant la sécurité et la destruction des documents prévues dans tout autre texte ou dans un instrument juridique, notamment un règlement ou un règlement administratif, au moyen duquel un organisme public local agit;

8. faire des recommandations au responsable d'un organisme public ou au ministre responsable au sujet de l'application de la présente loi;

EXTRAITS DU RAPPORT ET DES RECOMMANDATIONS DE L'OMBUDSMAN

Plusieurs lois de l'Assemblée législative du Manitoba devaient être prises en considération dans l'enquête concernant la présumée destruction non autorisée de ces documents sonores, dont la Loi sur la Commission manitobaine de l'eau, la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative et le règlement afférent, et la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.

LA COMMISSION MANITOBAINE DE L'EAU

La Loi sur la Commission manitobaine de l'eau renferme des dispositions pour la nomination des membres de la Commission manitobaine de l'eau, organisme qui semble faire l'objet d'un remaniement de temps à autre, au besoin. Les membres et le président de la Commission de 1997 ont été nommés par décret en août 1997. La Commission répond de l'exécution de son mandat à la Couronne par l'entremise du ministre des Ressources naturelles, conformément à la charte de l'organisation incluse dans le Répertoire 1998 sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée (le Répertoire), qui touche le gouvernement provincial et les organismes du gouvernement, préparé et distribué par le Bureau des documents du Manitoba, Archives provinciales, ministère de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté.

La Commission manitobaine de l'eau est un organisme du gouvernement créé aux termes de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, qui fournit la définition suivante :

«organisme» et «organisme du gouvernement» Régie, commission, association ou toute autre entité, constituée ou non en corporation, établie dans le cadre d'une loi provinciale et dont les membres, ou les membres du conseil de direction ou du conseil d'administration, satisfont aux conditions suivantes:

1. être nommés par une loi provinciale ou par le lieutenant?gouverneur en conseil;
2. exécuter leurs fonctions à titre d'officiers publics ou de fonctionnaires ou répondre de l'exécution de celles-ci à la Couronne, même indirectement. (« agency », « agency of the government »);

La Commission est également régie par la LAIPVP (Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée), qui comporte une définition similaire mais un peu plus large d'un « organisme du gouvernement ».

RESSOURCES NATURELLES MANITOBA

Le ministère des Ressources naturelles du Manitoba est l'un des ministères gouvernementaux les plus étroitement associés à l'histoire de la province. Établi en 1928 sous le nom de ministère des Mines et des Ressources naturelles du Manitoba, il a hérité de diverses responsabilités et dossiers du ministère fédéral de l'Intérieur. De 1870 à 1930, le gouvernement fédéral avait été responsable des terres et des ressources naturelles du territoire qui correspond actuellement aux trois provinces des Prairies. Le ministère de l'Intérieur avait été créé à la suite de l'adoption de l'Acte concernant les terres de la Puissance (1872); ce ministère a créé et accumulé certains des plus anciens documents relatifs à la Province du Manitoba. En 1930, la responsabilité des ressources naturelles était transférée aux gouvernements provinciaux, de même que des documents importants, ce qui représentait une décision déterminante pour les provinces des Prairies.

Le rôle actuel du Ministère est établi dans le passage du Répertoire qui le concerne :

Le Ministère protège, préserve, gère et met en valeur les ressources forestières, halieutiques, fauniques et hydrauliques de la province, ainsi que les terres domaniales et les parcs. ... Il protège aussi les personnes et les biens contre les effets néfastes de la nature tels que les inondations et les incendies de forêt.

DOCUMENTS PUBLICS ET ARCHIVES

La partie II, « Documents publics et archives », de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative (LBL) prescrit des procédures pour la conservation et la disposition des documents du gouvernement, et elle constitue le fondement d'un programme complet de gestion des documents qui a été mis en œuvre au sein du gouvernement du Manitoba. Les principes qui sous?tendent la Loi, appuyés par de nombreuses politiques, directives et pratiques, font état de la responsabilité des organismes et ministères gouvernementaux quant à la conservation des dossiers publics à des fins juridiques, financières ou fiscales, opérationnelles et administratives ou à des fins de vérification, ainsi que pour leur valeur historique et culturelle pour les habitants du Manitoba.

COMMISSION DES ARCHIVES DU MANITOBA

La Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative (LBL) établit une Commission des archives (article 11[1]), connue généralement sous le nom de comité provincial des documents, qui doit examiner la conservation et la disposition de tous les documents, sans égard à leur format ou caractéristiques physiques, qui sont visés par les dispositions de la législation. Cette commission est formée du sous?ministre de la Justice, du vérificateur provincial, du sous?ministre des Finances, du sous?ministre des Travaux publics [maintenant Services gouvernementaux], et de l'archiviste, ou de leurs délégués. L'archiviste agit en qualité de président de la Commission.

La composition de cette commission reflète nettement les buts et valeurs des documents publics, et chacun de ses membres doit veiller à l'intérêt général des organisations et à l'intérêt public en ce qui a trait à la disposition des documents gouvernementaux, plutôt qu'aux intérêts particuliers du ministère ou de l'organisme dont il relève. Il va sans dire que l'information est un élément fondamental d'un fonctionnement efficace, efficient et économique des entreprises du secteur privé et public, et des institutions démocratiques de notre société.

Le rapport annuel 1997-1998 du ministère de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté du Manitoba définit les buts et les valeurs rattachés à de saines pratiques de gestion des documents :

La Direction a pour mandat de servir la population et les institutions manitobaines en protégeant les renseignements d'importance capitale pour le sens de l'identité des communautés, le bien?être de la population, ainsi que la connaissance individuelle et collective. Elle protège aussi les documents relatifs aux droits et obligations réciproques signés par les membres de la société et les autorités élues. Le personnel de la Direction offre des services particuliers pour l'acquisition et la gestion de documents publics, l'évaluation et l'acquisition de documents privés sur divers types de support, la préservation de ces documents le temps nécessaire et leur mise à la disposition du gouvernement et du public.

PROCESSUS VISANT LA DESTRUCTION AUTORISÉE DE DOCUMENTS

En conformité avec la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, les documents ne doivent pas être détruits à moins d'autorisation en vertu de la Loi. La Loi stipule que :

Interdiction de détruire ou d'enlever des documents publics
12(1) À moins que la présente loi ne le prévoie ou que les règlements ne l'autorise[sic], il est interdit de détruire des documents publics, de les enlever des classeurs ou des bureaux d'un ministère ou d'un organisme gouvernemental ou de les prendre au représentant d'un ministère ou d'un organisme qui les possède ou qui en a la garde.

La Loi établit la procédure visant l'autorisation de conserver et de détruire des documents. En pratique, il s'agit d'un processus consultatif entre la Commission des archives et le ministère ou l'organisme présentant la demande, qui est toujours invité à assister à la réunion de la Commission pendant laquelle la question sera examinée.

Réunions
12(4) La Commission se réunit sur convocation du président. Elle doit s'acquitter des tâches suivantes :

1. examiner les questions que lui soumettent les ministères et les organismes;
2. classer les documents publics du ministère ou de l'organisme que vise l'avis;
3. préparer une nomenclature indiquant les catégories de documents publics et préparer ses recommandations à l'égard des questions suivantes :
   1. les documents publics que le ministère ou l'organisme doit garder indéfiniment;
   2. les documents publics qui peuvent être détruits après avoir été photographiés;
   3. les documents publics pouvant être détruits sans avoir été photographiés;
   4. les documents publics qui doivent être confiés à la Direction [les Archives provinciales].

Un ministère ou un organisme prépare un calendrier de conservation des documents, qui doit être transmis à la Commission des archives. Ce calendrier décrit la série de documents en question et indique la période de conservation recommandée aux fins d'examen par la Commission. Que ce soit en vertu de pouvoirs délégués ou sur recommandation du ministre de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté, la Commission établit les ordres de conservation et disposition des documents, notamment la période minimale pendant laquelle un document doit être conservé avant d'en autoriser la destruction si ce document ne doit pas être gardé indéfiniment.

Le Règlement sur la conservation des documents publics afférent à la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative stipule que :

6(1) Les documents dont la destruction est autorisée en application du présent règlement doivent être brûlés ou raturés sous la surveillance d'un haut fonctionnaire du ministère ou de l'organisme concerné.

6(2) Chaque fois que des documents publics sont détruits aux termes du paragraphe (1), le fonctionnaire qui supervise la destruction remplit un certificat indiquant leur nature, ainsi que la date de leur destruction et la méthode utilisée à cette fin.

6(3) Les certificats remplis aux termes du paragraphe (2) doivent être conservés dans les dossiers du ministère ou de l'organisme concerné à titre de registre permanent.

L'ombudsman a signalé que, bien que la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative interdise la cession ou la destruction illégale de documents aux termes de l'article 12, il n'y a aucune pénalité prescrite conformément à la Loi. Il convient de noter que l'expérience du gouvernement fédéral concernant la destruction inappropriée ou non autorisée de documents a mené à l'adoption à l'unanimité d'un projet de loi privé à la fin de 1998 prescrivant de lourdes sanctions lorsqu'il y a intention de refuser l'accès à l'information par la destruction, la mutilation, l'altération, la falsification ou la dissimulation de documents, par la création d'un faux document, ou lorsqu'une personne ordonne, propose, conseille à une autre de le faire, ou lorsqu'elle fait en sorte qu'une autre personne le fasse.

LIEN ENTRE L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LE DROIT À LA PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE, ET LES PRATIQUES DE GESTION DES DOCUMENTS

La législation en matière d'accès à l'information et de protection de la vie privée vise fondamentalement des valeurs d'ouverture, de transparence et de responsabilisation des organismes publics. La capacité de quiconque d'exercer son droit d'accès à l'information et son droit à la protection de la vie privée est assujettie à la conservation et à la gestion judicieuses de l'information. Ces droits consistent en partie à savoir quelle information détient un organisme public, ce qui doit être fait de cette information et ce qui en est réellement fait. La LAIPVP fait état de ces principes.

Répertoire
75(1) Le ministre responsable :

1. prépare un répertoire qui aide à déterminer et à retrouver les documents qui relèvent d'organismes publics;
2. fait tous les efforts possibles pour que le répertoire soit tenu à jour;
3. fait en sorte que des exemplaires du répertoire soient mis à la disposition des organismes publics;
4. fait en sorte que des exemplaires du répertoire soient mis à la disposition du public par l'intermédiaire des bibliothèques et des réseaux d'information électronique.

Contenu du répertoire
75(2) Le répertoire :

1. fait état du mandat, des fonctions et de l'organisation de chaque organisme public;
2. mentionne les documents, y compris les fichiers de renseignements personnels, qui relèvent de chaque organisme public.

L'ombudsman a souligné que le ministre de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté est le ministre responsable de l'application de la LAIPVP ainsi que de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative; ces deux lois régissent les activités de la Commission des archives, dont les travaux sont appuyés par le programme de gestion des documents ministériels du gouvernement. Le Répertoire requis aux termes de la LAIPVP reflète la gestion des documents selon un processus adopté par la Commission des archives indiquant les dossiers qui existent ou ont existé, le laps de temps pendant lequel on doit les conserver, et l'autorisation de les conserver ou de les détruire. En bref, le Répertoire est la pierre angulaire du droit à l'information du public.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION MANITOBAINE DE L'EAU

La Commission manitobaine de l'eau a soumis un rapport daté de juin 1998 intitulé « Examen indépendant des mesures prises pendant l'inondation de la rivière Rouge de 1997 - Rapport présenté à l'honorable J. Glen Cummings, ministre des Ressources naturelles ».

Comme le souligne le rapport, « … la Commission manitobaine de l'eau a réuni une quantité considérable de renseignements en relativement peu de temps. Elle a pour cela utilisé deux sources principales : d'une part, les gouvernements, organismes et groupes d'intérêt locaux ayant participé aux préparatifs de lutte contre les crues, à la lutte même et aux efforts de rétablissement et, d'autre part, les collectivités et les personnes que l'inondation du siècle avaient touchées directement. »

Pour la tenue de cet examen, la Commission siégeait aux bureaux des Ressources naturelles à Niverville. Le processus de consultation prévoyait une série d'assemblées publiques tenues dans des collectivités de la vallée de la rivière Rouge. Comme l'indique le rapport de la Commission, le but de ces assemblées était de « consulter et entendre les habitants de la vallée et les autres personnes que l'inondation avait touchées directement » Ces assemblées publiques avaient été annoncées et les personnes qui désiraient se faire entendre par la Commission ont été invitées à s'inscrire à l'avance au bureau de la Commission.

La Commission manitobaine de l'eau a préparé un « Guide à l'intention des participants aux audiences publiques » afin d'aider les présentateurs à préparer leur exposé oral ou écrit. Le Guide mentionnait que bien que la Commission ait l'intention d'enregistrer les discussions sur bande sonore au cours des assemblées publiques, il n'y aurait pas de transcriptions écrites disponibles.

Il y a eu dix assemblées publiques tenues entre le 13 novembre et le 16 décembre 1997. Les exposés présentés verbalement à ces occasions ont été enregistrés sur bande sonore, et la destruction de ces bandes a fait l'objet d'une enquête de la part du bureau de l'ombudsman.

L'ENQUÊTE FAITE PAR LE BUREAU DE L'OMBUDSMAN

Le rapport de la Commission manitobaine de l'eau mentionne la présentation de plus de 130 exposés au cours des 45 heures de séances publiques. Lors d'une rencontre avec le président de la Commission, le bureau de l'ombudsman a été avisé que la Commission avait enregistré ces présentations publiques sur bande sonore, et que ces enregistrements avaient pour but d'aider la Commission à la préparation de son rapport.

La Commission a demandé aux présentateurs de fournir une copie écrite de leur exposé avant la tenue des assemblées publiques. Évidemment, la plupart des participants qui ont présenté un exposé en ont soumis un exemplaire à la Commission. Les copies de ces présentations écrites ont été fournies à la bibliothèque législative, et les originaux ont été insérés dans les dossiers que la Commission manitobaine de l'eau a transmis à la Commission des archives.

L'ombudsman ajoute que les consultations effectuées par la Commission auprès d'organismes gouvernementaux comportaient des rencontres au cours desquelles ces organismes ont déposé au total onze présentations écrites. Il semble que la Commission aurait fait des copies de ces présentations écrites, qui sont à la disposition du public à son bureau de Niverville, et que ces documents écrits aient été fournis au Ministère, de même que d'autres documents de la Commission. D'après l'examen effectué par le bureau de l'ombudsman, il a été confirmé que ces rencontres n'ont pas été enregistrées sur bande sonore.

Concernant les autres enregistrements sonores faits par la Commission manitobaine de l'eau, le président a informé l'équipe de l'ombudsman chargée de l'enquête sur la conformité que la Commission avait enregistré ses réunions à l'interne. Le bureau de l'ombudsman a été avisé que le but de ces enregistrements étaient d'aider à la préparation des comptes rendus de ces réunions. Étant donné que les comptes rendus écrits avaient été préparés, la Commission avait l'impression qu'il n'était plus nécessaire de conserver ces bandes. Les comptes rendus ont été transmis au Ministère, de même que d'autres documents de la Commission.

L'enquête a permis de confirmer que les enregistrements audio des présentations faites devant la Commission lors des assemblées publiques ont été détruits en juillet 1998 à Niverville. Le président a indiqué qu'il avait demandé à un employé de détruire les bandes sonores des réunions de la Commission, c'est?à?dire les bandes des réunions à l'interne de la Commission, qui ont été transcrites dans les comptes rendus de ces réunions. Apparemment, l'employé ne savait pas qu'il y avait parmi les bandes sonores des réunions internes de la Commission des enregistrements relatifs aux présentations faites au cours des assemblées publiques. Toutes les bandes de la Commission ont été détruites. Le président a informé les enquêteurs qu'il n'était pas au courant que toutes les bandes de la Commission avaient été détruites jusqu'au moment de l'enquête menée en février 1999 concernant les enregistrements des présentations publiques.

Le président de la Commission manitobaine de l'eau a également informé les enquêteurs qu'au moment de la destruction de ces dossiers, il ne connaissait pas les exigences relatives à la préservation des documents aux termes de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative. Il a ajouté ne pas savoir que la destruction des bandes sonores constituait une infraction aux termes de cette Loi jusqu'au moment où le fait a été dévoilé dans les journaux. Pendant l'enquête, le président a commenté qu'avec le recul, il suggérerait d'envoyer aux commissions instaurées par le gouvernement un énoncé ou des directives par écrit au sujet des obligations et des exigences établies conformément à la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative.

En mars 1999, la destruction des documents en question a attiré l'attention des médias, et les reportages mentionnaient que le président de la Commission avait déclaré assumer la responsabilité de cette destruction. Cette déclaration a été confirmée pendant l'enquête du bureau de l'ombudsman.

Les autres documents de la Commission manitobaine de l'eau ont été placés dans des boîtes et expédiés au Ministère en août 1998. Apparemment, le Ministère aurait examiné ces boîtes et commencé à préparer un calendrier de conservation des documents insérés. Le calendrier de conservation des documents (NR 402) relevant de la Commission a été remis par le Ministère au Bureau des documents du gouvernement en janvier 1999 aux fins d'examen par la Commission des archives. L'ombudsman a signalé que ce calendrier ne fait pas mention des bandes sonores. Le Ministère a déclaré qu'il n'était pas au courant qu'il existait des bandes sonores au moment de la préparation du calendrier.

Les éléments de preuve documentaires indiquent qu'une première ébauche du calendrier a été reçue aux fins de commentaire par le secrétaire de la Commission des archives le 24 août 1998. Le 14 décembre 1998, l'agent des Ressources naturelles chargé des documents a signé un calendrier de conservation (NR 402) des documents relatifs à l'examen des mesures prises pendant l'inondation de 1997 (Red River Flood Review Files - 1997) pour la Commission manitobaine de l'eau. Ce document a été approuvé et signé par le responsable du Ministère le 18 janvier 1999. Selon la description de la série de documents, il s'agissait de textes qui visaient à consigner les renseignements relatifs aux activités de la Commission au cours de l'examen des mesures prises pendant l'inondation de la rivière Rouge.

La recommandation faite par le Ministère à la Commission des archives était de transférer aux Archives, après cinq ans, les documents confiés au Bureau des documents du gouvernement administré par les Archives provinciales du Manitoba. Le fait d'avoir une période de conservation au Bureau des documents traduit la possibilité qu'un organisme public ait besoin de consulter certains dossiers à une certaine fréquence, qui pourrait même nécessiter le retour temporaire de certains de ces documents à l'organisme visé, pour usage juridique, financier, administratif ou opérationnel. En règle générale, une fois que les documents ont été placés dans les voûtes des Archives, elles ne peuvent pas en être retirées pour consultation externe à moins de circonstances extraordinaires, afin de protéger l'intégrité des documents et de garantir leur préservation pour usage ultérieur.

La Commission des archives a examiné les documents le 27 avril 1999 et déterminé que les documents de la Commission manitobaine de l'eau, notamment les documents administratifs, devaient être transférés intégralement aux Archives pour leur conservation à long terme, en raison de l'importance des événements naturels et humains en cause.

De toute évidence, ces documents sont visés par diverses dispositions de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, partie II, et par l'article 1 du Règlement, qui se lit comme suit :

1 Les documents relatifs à l'histoire de la province ou qui possèdent, de quelque autre manière, une valeur historique sont réputés avoir valeur d'archive. De plus, sans restreindre le sens courant des mots « valeur d'archive », les documents publics [...] sont considérés comme ayant valeur d'archive et sont susceptibles d'être conservés indéfiniment.

Considérant la destination finale de ces documents, souligne l'ombudsman, non seulement le requérant a?t?il été privé de l'accès aux documents pour usage immédiat, mais la mémoire collective de la population et des étudiants du Manitoba est privée d'un document historique d'une valeur indiscutable. Le simple fait que l'événement en question ait été qualifié d'« inondation du siècle » dit tout.

CONSTATATIONS ET OBSERVATIONS

Selon l'ombudsman, l'enquête a confirmé que les bandes sonores des assemblées publiques et des réunions internes de la Commission manitobaine de l'eau ont été détruites en violation de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative puisque cette destruction n'avait pas été autorisée aux termes de la Loi.

« Dans le cadre de l'enquête, nous n'avons découvert aucun élément prouvant que ces documents auraient été détruits délibérément, a déclaré l'ombudsman, mais nous avons plutôt constaté que la Commission manitobaine de l'eau n'était pas au courant des exigences relatives à la gestion des documents, conformément à la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, étant donné que la Commission n'avait pas reçu les directives appropriées du ministère des Ressources naturelles du Manitoba. »

Lorsqu'une entité gouvernementale ou le dépositaire de renseignements entreprend une enquête publique sur une question, ce simple fait semble constituer un indicateur suffisamment clair que l'information recueillie peut avoir un intérêt à court terme et à long terme. Néanmoins, il est probablement dans la nature des choses pour les organismes publics de concentrer leur attention sur les tâches immédiates qui semblent primordiales pour l'exécution de leur mandat, plutôt que d'assurer la tenue de systèmes d'information efficaces. C'est pourquoi il existe des lois et des politiques afin de protéger et de sauvegarder l'information, mais ces instruments ont peu de valeur s'ils ne sont pas communiqués aux personnes responsables.

« Le défaut de se conformer aux dispositions de la législation et de respecter les exigences relatives à la gestion des documents n'est pas une exception lorsqu'il s'agit de la LAIPVP, a ajouté l'ombudsman. Je comprends que les charges de la fonction publique et que la conduite des affaires gouvernementales peuvent être onéreuses, mais l'information détenue doit être administrée dans le meilleur intérêt public. Ce mandat public est régi et appuyé par de nombreuses lois de l'Assemblée législative du Manitoba, sous une forme ou une autre. L'ouverture, la transparence et la responsabilisation des organismes publics dépendent de pratiques exemplaires de gestion des documents. »

Le rapport de l'ombudsman poursuit en ces termes :

« Au cours de l'enquête, notre bureau a examiné les pratiques de gestion des documents du Ministère et, en particulier, de la Direction des ressources hydrauliques, qui serait le volet du Ministère le plus directement visé concernant les dossiers de la Commission manitobaine de l'eau. Nous avons examiné notamment les inscriptions effectuées par Ressources naturelles dans le Répertoire, et il semble que, bien qu'une certaine attention ait été accordée à l'établissement de la nomenclature des documents administratifs et à la tenue des dossiers courants, il faudrait investir davantage d'efforts dans l'élaboration d'un calendrier des dossiers des divisions opérationnelles. Les documents des volets opérationnels de Ressources naturelles sont, de toute évidence, à la base même de la raison d'être du Ministère. Notre enquête n'a pas été exhaustive sur ce point, mais les renseignements obtenus à partir des dossiers du secrétariat de la Commission des archives laissent peu de doute dans mon esprit quant à la nécessité pour Ressources naturelles d'examiner dans les plus brefs délais son processus d'établissement des calendriers de conservation de ses documents, de remettre les calendriers à la Commission des archives, et d'appliquer ces calendriers de conservation sans tarder. »

« Quelle que soit la lourdeur de la charge de travail quotidienne, les principes qui sous-tendent nos institutions démocratiques ne doivent pas être mis en veilleuse. Dans une décision rendue à la Cour suprême du Canada en 1997 (Dagg c. le ministre des Finances et autres. Dossier no 24786), le juge LaForest faisait les observations suivantes :

[Traduction] À mesure que notre société est devenue de plus en plus complexe, les gouvernements ont mis en place des structures bureaucratiques toujours plus élaborées pour tenter de résoudre les divers problèmes sociaux. Mais plus les pouvoirs gouvernementaux sont partagés entre des organismes administratifs, moins les formes traditionnelles de responsabilisation politique, comme les élections et le principe de la responsabilité ministérielle, sont en mesure de garantir que les citoyens conservent un droit de regard sur les actes de leurs dirigeants.

Le but fondamental de la législation sur l'accès à l'information est donc de favoriser la démocratie.

« Parce que cette question est tellement fondamentale, j'insiste encore sur le fait que le droit à l'information du public comporte le droit de savoir quels renseignements détient le gouvernement. Le Répertoire est un instrument majeur, régi par des mesures législatives, qui permet d'exercer ce droit. Je veux également souligner que la détermination des droits d'un particulier et de " la meilleure chose à faire " dans une circonstance donnée peut dépendre de l'accumulation d'éléments justificatifs au fil du temps. En résumé, un document d'archive peut être aussi important qu'un document plus récent pour que le public puisse exercer son droit à l'information. De plus, la finalité de la destruction d'un document sur le plan de l'accès à l'information nécessite sans nul doute le type d'examen rationnel et indépendant visé aux termes de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative par l'entremise de la Commission des archives. »

« Notre enquête était axée sur la Commission manitobaine de l'eau et Ressources naturelles Manitoba; toutefois, je crains que le défaut de se conformer aux exigences législatives concernant la gestion des documents ainsi qu'aux politiques applicables ne se limite pas à ces entités en particulier au gouvernement provincial. La tenue d'un examen élargi des ministères et organismes du gouvernement provincial sur ce plan va tout simplement au?delà des ressources dont dispose mon bureau, mais je souhaite que le message qui découle de la présente enquête soit entendu et que mes recommandations soient prises en compte dans l'ensemble du gouvernement et des organismes qui s'y rattachent. »

RECOMMANDATIONS DE L'OMBUDSMAN

Notre examen a permis de constater que la Commission manitobaine de l'eau a détruit les enregistrements sur bande sonore des présentations publiques en violation de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative. Il en est également ressorti que la Commission n'était pas au courant des exigences de cette Loi applicables à la gestion des dossiers, de même que des responsabilités exclusives de la Commission des archives. Il incombe à cette Commission, qui possède un haut niveau d'expertise, de tenir compte dans ses délibérations de toutes les lois, politiques et pratiques du gouvernement en tant qu'organisation, y compris la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée et la Loi sur les renseignements médicaux personnels, lorsqu'elle examine la destination finale des documents, à court terme et à long terme, sans égard à leur format ou à leurs caractéristiques physiques.

De plus, notre examen a permis de constater que les inscriptions faites par le Ministère dans le Répertoire doivent être mises à jour pour refléter plus fidèlement les documents détenus par cet organisme public, plus particulièrement en ce qui a trait aux dossiers des directions et divisions opérationnelles de Ressources naturelles Manitoba. À cette fin, le Ministère devrait entreprendre un examen systématique et prioritaire du processus utilisé pour établir les calendriers de conservation des documents, et obtenir les autorisations nécessaires pour la disposition des documents par l'entremise de la Commission des archives. Ainsi, le Ministère pourrait assurer que ses inscriptions dans le Répertoire indiquent précisément quels sont les documents qui existent ou ont existé, combien de temps il faut les garder, et s'il y a eu autorisation de retenue ou de destruction.

M'appuyant sur les résultats de notre examen, je recommande :

1. Que Ressources naturelles Manitoba prenne immédiatement des mesures afin de s'assurer que toutes les régies et commissions travaillant en association avec le Ministère soient informées par écrit, de façon précise et systématique, des exigences relatives à la gestion des documents en conformité avec la partie II, Documents publics et archives, de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative et les règlements, politiques et directives applicables.
   
   
2. Que Ressources naturelles Manitoba prenne des mesures afin de s'assurer que le lien entre les questions d'accès et le droit à la protection de la vie privée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée et de la Loi sur les renseignements médicaux personnels, d'une part, et les pratiques légales de gestion des documents, d'autre part, soit pleinement compris au sein du Ministère et des régies, commissions, associations et organismes affiliés, tel que défini dans la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.
   
   
3. Que Ressources naturelles Manitoba améliore la conformité de ses inscriptions dans le Répertoire sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée avec les exigences découlant de l'article 75 de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.

RÉPONSE DE RESSOURCES NATURELLES MANITOBA

Dans son rapport, daté du 11 juin, contenant des recommandations à l'intention de Ressources naturelles Manitoba, l'ombudsman demande au Ministère de lui répondre par écrit dans les 15 jours et d'indiquer :

1. si la direction du Ministère accepte ses recommandations, et les mesures qu'elle a prises ou se propose de prendre afin de les mettre en application;
   
   
2. ou les motifs expliquant pourquoi la direction refuse d'appliquer ces recommandations.

Dans sa réponse écrite, le ministère des Ressources naturelles du Manitoba a indiqué qu'il acceptait ces recommandations et qu'il allait, plus spécifiquement, prendre les mesures suivantes pour assurer leur mise en application :

• Élaborer des politiques et des directives précises permettant à la fois de contrôler les pratiques de gestion des diverses régies et commissions qui relèvent de Ressources naturelles Manitoba et de renseigner ces organismes sur les pratiques en matière de gestion qu'ils doivent respecter en application de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative ainsi que de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.
  
  
• Se lancer de nouveau dans un programme de diffusion d'information relativement à la gestion de documents et aux dispositions des lois susmentionnées.
  
  
• Examiner le programme utilisé pour établir les calendriers de conservation des documents en considérant les documents qui restent à être conservés et également les calendriers de conservation existants pour voir si le processus ne devrait pas être modifié afin d'être conforme aux exigences découlant de l'article 75 de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée.

ACTIVITÉS DE SUIVI APRÈS L'ENQUÊTE

Le bureau de l'ombudsman suivra le travail réalisé par Ressources naturelles Manitoba afin d'assurer la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été faites.

Une copie du rapport de l'ombudsman sera aussi envoyée à la ministre de la Culture, du Patrimoine et de la Citoyenneté qui, par l'intermédiaire de la Commission des archives, est responsable de toute autorisation concernant la disposition de documents, en vertu de la Loi sur la bibliothèque de l'Assemblée législative, et qui est également chargée du Répertoire, en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, et de la soumission d'un rapport relativement à l'administration générale de ces lois.